农村集体经济组织成员身份与农民的切身利益密切相关，是农村集体经济组织成员，就有权承包本集体经济组织发包的土地，有权参与集体收益、集体土地征收征用补偿款的分配等，有权参与或者监督集体经济组织的管理、决策。确认农村集体经济组织成员身份，从理论上说是农村集体经济组织立法必须明确的基本规范，从实践来看也是保护农民权益迫切需要解决的现实问题。

（一）对成员身份的确认是实践的迫切需要

立法是否针对农村集体经济组织成员的资格条件作出规定，在1999年九届全国人大农委牵头起草农村土地承包法时就面临这个问题。当时提出的农村土地承包法草案第5条第一款规定：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。征求意见过程中有些地方提出，法律应当规定农村集体经济组织成员的资格条件，明确符合哪些条件的村民属于集体经济组织成员，为实施法律提供明确的依据和遵循。起草组专门就此到一些地方调研后，经过认真研究，没有增加关于集体经济组织成员资格条件的规定，主要是考虑到，当时全国各地已按中央文件要求基本完成二轮土地延包工作，总体看进展平稳；调研情况表明，地方已按照中央文件精神，结合当地实际，制定了确认集体经济组织成员的具体办法，比较妥善地解决了二轮延包中集体经济组织成员确认问题，虽然也有些争议，实践中大都解决了，总体来看农民对确认集体经济组织成员是认可的。为稳定二轮延包形成的土地承包关系，避免立法给实际工作带来困难甚至造成混乱，影响土地承包关系稳定，2002年通过的《农村土地承包法》没有规定农村集体经济组织成员的资格条件。

农村土地承包法颁布实施后，为指导人民法院正确审理农村土地承包纠纷案件，最高人民法院及时研究制定关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的司法解释，其征求意见稿曾提出若干条文，就确认农村集体经济组织成员资格作出具体规定，但有意见认为，在法律没有规定的情况下，司法解释不宜对农村集体经济组织成员资格作出规定。最高人民法院审判委员会讨论后认为，农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，按照《立法法》有关规定，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项作出规定。因此，2005年7月颁布的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，没有规定集体经济组织成员资格的条文。为满足司法裁判的现实需要，一些地方人民法院针对确认集体经济组织成员作出了具体的操作性规定。

近年来，随着城镇化推进和农村经济社会发展，农村出现一些新情况新变化，使得确认农村集体经济组织成员身份成为一个迫切需要解决的问题。一是越来越多的农民进城务工，有些农户甚至全家离开农村进入城镇生活，其中有些户口仍留在农村，有些农户全家迁入城镇，许多农户仍然保留在家乡的承包地和宅基地（住房），如何确认这部分农民的集体经济组织成员身份很容易引发争议；二是城镇化和新农村建设大量征收征用农民集体土地，而且补偿标准越来越高、补偿款越来越多，分配补偿款时经常需要确认特定农民（特别是妇女儿童）是不是集体经济组织成员，从而确定其是否有权分得补偿款，在城市郊区和经济比较发达的农村地区，很容易由此引发纠纷；三是随着农民流动性增强，农民婚姻对象的范围扩大，加上青年农民的思想观念和农村社会环境的变化，新一代农民的婚姻稳定性明显下降，离婚、丧偶等现象增多，更容易因为是否享有土地承包经营权、集体收益分配权等引发矛盾和纠纷，解决纠纷的关键往往就在于确认当事人是不是集体经济组织成员。

党的十九大明确提出，第二轮土地承包到期后再延长三十年。新修改的《农村土地承包法》第21条对此作了明确规定，即耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照规定相应延长。根据各地承包实践，从2023年起各地二轮承包期先后届满，延包工作中难以避免地面临确认农村集体经济组织成员身份问题，当前迫切需要对此作出规定，以促进延包工作顺利推进，避免或减少因确认集体经济组织成员而引发的纠纷。

（二）确认集体经济组织成员的主体

从实践看，需要确认农村集体经济组织成员身份的情形大体包括三类：1.在集体经济组织发包土地、分配集体收益或者土地补偿款等之前，需要确认本集体经济组织成员，以明确权益分配的对象，实现成员权益；2.有些地方开展农村集体产权制度改革，在清查集体经营性资产的基础上，需要确认集体经济组织成员，以便将集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据；3.有些农民认为自身权益受到侵害，请求人民法院维护其权益，人民法院审理过程中可能需要确认当事人是不是集体经济组织成员。

现实中，在统一发包集体土地之前，通常由集体经济组织按照中央有关文件精神和地方政府的具体规定，统一按照规定的程序确认本集体经济组织成员；在开展集体产权制度改革、量化集体经营性资产之前，以及统一分配集体收益、土地补偿款之前，通常由集体经济组织按照地方政府的相关规定，结合村规民约，确认本集体经济组织成员，并进行量化、分配。有些地方农村集体经济组织不健全，实际由村民委员会代为确认集体经济组织成员身份。

这些情况下，由集体经济组织作为确认集体经济组织成员的主体较为适宜，因为确认集体经济组织的成员本系集体经济组织内部事务，其结果主要影响集体经济组织及其成员的权益，对他人权益影响不大。而且，农村集体经济组织是中华人民共和国成立后形成并不断演变而来的，客观上限定在一个相对封闭的农村社区范围内，具有熟人社会的乡土特色，一方面，只有集体经济组织成员最了解本集体经济组织的演变过程特别是人员变动情况，局外人很难准确地搞清楚这些复杂的情况；另一方面，农村集体经济组织成员大多是世代居住、生活在当地的农民，长期共同生活使他们在生活方式、风俗习惯、伦理道德规范、人际关系准则等方面形成一定特色，有些还制定了村规民约，确认集体经济组织成员可能涉及复杂的社会因素和历史背景，既要维护成员的合法权益，也要考虑社会效果和集体经济组织内部和谐，通常情况下，由集体经济组织确认其成员，可能比较全面、贴切地考虑相关的经济社会因素和历史背景，是适宜的；但是，在特殊情况下，有的农民对确认集体经济组织成员有争议，也应当给予必要的救济，包括由人民法院作出司法裁决。

实践中，有些地方农村集体经济组织不健全，实际由村民委员会负责确认集体经济组织成员，这是现实情况约束下的次优选择，不能由此认为应当由村民委员会确认农村集体经济组织成员，因为村民委员会与农村集体经济组织的人员构成、性质、职责都不同，特别是在经济发达地区，外地人涌入导致相当一部分村民（甚至村民委员会成员）本身就不是集体经济组织成员，对集体所有的土地等财产不享有权利，由村民委员会确认集体经济组织成员既不合理，又可能损害集体经济组织成员的权益，很容易引发纠纷。

从二轮土地延包和一些地方开展集体产权制度改革的情况看，绝大多数农村集体经济组织都能够依据有关文件，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，比较妥善地确认本集体经济组织成员。

（三）确认集体经济组织成员应当考虑的因素

确认集体经济组织成员必须有一定的依据或者标准。按照学者的观点，土地的集体所有制决定了生活在村组地域范围内依靠村组农民集体所有土地作为基本生存保障的居民，都是所在村组集体的成员。农村改革前，农民的流动性低，绝大部分农民长期居住、生活在特定农村社区，自然成为农村集体经济组织成员。随着城镇化快速推进，农民流动性增加，特别是因婚丧嫁娶、进城居住生活等发生人员流动，遇到分配集体收益、土地补偿款或者调整承包地等，经常引起纠纷，解决这类争议的关键，往往就在于确定当事人是不是集体经济组织成员。

涉及农村集体经济组织成员的争议，有些由集体经济组织自行解决，有些由行政机关解决，有些最终起诉至人民法院。确认集体经济组织成员主要都是从户籍、居住生活、社会保障等方面考虑，即是否具有农村集体经济组织所在地农业户口，是否在该地长期居住生活，是否以集体土地为基本生活保障，是否履行成员相关义务、对集体积累有贡献等。

户籍是确认集体经济组织成员的基本因素，前些年不少地方主要以户籍为标准，有些甚至把户籍作为惟一依据，户籍在集体经济组织的是集体经济组织成员，否则就不是。这样做的好处是标准明确，简便易行，可操作性强，因为户籍是证明公民自然状况最基本、最直接也最可靠的依据，特别是农村改革前，城乡分割明显，农村相对封闭，人口流动不大，具有农村集体经济组织所有地农业户口的农民大都长期甚至世代在此居住，以户籍为基本标准确认农村集体经济组织成员是切实可行的。

随着农村人员流动增多，特别是不少农民因务工经商、子女入托上学等将户口迁出，有些比较富裕的村出现空挂户，还有些农民因为上学、参军、接受改造等暂时将户口迁走，今后还可能回来，并且要依靠集体土地作为生活保障。这些新情况的出现，导致户籍作为确认集体经济组织成员的主要依据越来越不符合实际。因此，近年来，大部分地方都是以户籍为基础，结合是不是在集体经济组织生产生活、是不是以集体土地作为社会保障、是否履行成员相关义务等因素综合考虑，来确认特定农民是不是集体经济组织成员。总之，依据单一因素确认集体经济组织成员已经难以适应新形势下不断变化的现实，实践中，各地普遍在户籍的基础上依据多方面因素，结合当地习惯和村规民约等加以确认。

近年的实践表明，不论是发包集体土地、开展集体产权制度改革，还是因土地承包经营权或者分配土地补偿款等引发纠纷，总体来看，各地确认集体经济组织成员得到农民普遍认可，出现的一些纠纷往往都有特殊情况和复杂背景，很难通过立法确立有针对性地解决这些特殊争议的制度规范。制定《民法典》的过程中，有意见提出对如何认定农村集体经济组织成员资格作出具体规定，以解决实践中各地在认定农村集体经济组织成员资格方面做法不一的问题，但最终并未就此作出规定。制定农村集体经济组织法，可以在总结实践经验的基础上，对确认农村集体经济组织成员作出原则规定，同时授权地方制定更有操作性的具体规范。对于特殊情况下的争议，为避免集体经济组织成员多数决规则损害当事人权益，可以授权人民法院解决争议，确必要时可对当事人是不是集体经济组织成员作出裁决，依法维护其合法权益。

何宝玉，全国人大农业与农村委员会办公室主任